viernes, 2 de octubre de 2009

Análisis del marco jurídico en materia de Educación Ambiental en México

Cecilia Escárcega Solís[1]

Entender como se compone el marco jurídico en materia de educación ambiental, precisa de recordar algunos instrumentos jurídicos competencias por territorio, las atribuciones de los Poderes de la Unión y la jerarquía del orden jurídico que nos ayuden a conocer como se regula la educación ambiental en México.

En ese orden de ideas, entendemos que la competencia territorial son los ámbitos Federal, Estatal y Municipal y por supuesto se deben considerar el ámbito internacional, por los Tratados y Convenios Internacionales que son ratificados en el congreso y se elevan a leyes y conforman parte de nuestro sistema jurídico mexicano.

El enfoque de este análisis es en el ámbito federal así mismo considerando los elementos antes mencionados podemos comprender e integrar el marco jurídico en materia de educación ambiental que es vigente en México.

En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Mexicanos[2] en sus artículos 39 y 41, determina que la soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo y se ejerce por medio de los Poderes de la Unión, es decir: Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

Al respecto, es importante señalar la esencia de cada uno de ellos y que función cumplen en materia de educación ambiental. En lo referente al Poder Legislativo Federal, en el Congreso, que se divide en dos cámaras, una de diputados y otra de senadores, es donde se deposita el Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos, cuya tarea fundamental consiste en crear normas jurídicas abstractas, generales e impersonales denominadas leyes y que por emanar de él asumen un carácter formal. En otras palabras, la Constitución otorga al Congreso de la Unión facultades legislativas, político-administrativas y político-jurisdiccionales que se traducen en leyes, decretos y fallos respectivamente.

En materia de educación ambiental en el Poder Legislativo, en las Cámaras de Diputados y Senadores cuenta con dos instancias las Comisiones Legislativas en Educación y Servicios Educativos y la de Medio Ambiente y Recursos Naturales, respectivamente en cada Cámara. Es importante saberlo como ciudadanos y como educadores ambientales porque son espacios de participación ciudadana y es en estas comisiones donde se crean las leyes, se reforman, se derogan y establecen consultas ciudadanas para realizar su trabajo legislativo.

El Poder Ejecutivo Federal es el poder público, ejercido en interdependencia con las funciones legislativas y jurisdiccionales, a través de la actuación de un conjunto de órganos de autoridad jerárquicamente estructurados y se manifiesta en actos de autoridad de carácter administrativo, los cuales son concretos, particularizados e individualizados.

Es el órgano al que le corresponde la función de Gobierno y la Administración Pública Federal y es considerado como la función pública distribuida en órganos del Estado que se encuentran vinculados en una estructura sistematizada y en un cuadro de relaciones jerárquicas.

En este sentido como sabemos dentro del Poder Ejecutivo Federal las atribuciones en educación se depositan en la Secretaría de Educación Pública (SEP) y en materia ambiental le corresponde a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, (Semarnat) dentro de su estructura se contempla el Centro de Educación y Capacitación para el Desarrollo Sustentable (Cecadesu), el cual se vincula con la SEP para establecer convenios de colaboración y programas de educación ambiental formal. En el D. F. Secretaría de Educación y la Secretaría de Medio Ambiente del Distrito Federal.

Finalmente el Poder Judicial Federal, en la Suprema Corte de Justicia, el Tribunal Electoral, los Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y en los Juzgados de Distrito se deposita el ejercicio del Poder Judicial. En los ámbitos de su competencia desarrolla dos funciones jurisdiccionales: la judicial propiamente dicha y la de control constitucional.

Cuando realiza la función judicial actúa como un juez que resuelve un conflicto de derecho: civil, ambiental, administrativo, penal, entre otros, mientras que en el ejercicio de la función de control constitucional actúa como mantenedor y protector del orden instituido por la Constitución y establece una relación política, de poder a poder con las demás autoridades del Estado, sean federales o locales.

Al respecto en materia de educación ambiental el Poder Judicial, como mencionamos anteriormente le corresponde resolver las controversias y determinar la situación jurídica, en los casos donde se han cometido delitos, pero en sí en educación ambiental debe quedar claro que no se incurre en delitos como tal, por tanto no tienen competencia los órganos jurisdiccionales para conocer y dirimir controversias en la materia de estudio que estamos abordando.

El otro elemento importante para comprender la integración del marco jurídico es la jerarquía del orden jurídico. Al respecto el Mgdo. Guillermo I. Ortiz Mayagoitia[3] refiere lo siguiente:

“Todo orden jurídico no es sino un sistema de normas que constituyen una unidad. La unidad de estas normas se halla constituida por el hecho de que la creación o el contenido de la de grado más bajo se encuentra determinada por otra de grado superior, cuya creación, a su vez, está prescrita por otra todavía más alta hasta llegar a la norma de mayor rango: la Constitución, la cual representa la suprema razón de validez de todo ordenamiento jurídico.”

La Constitución mexicana es la norma de norma en el país. Impone deberes, crea limitaciones, otorga facultades y concede derechos. Nada ni nadie puede estar sobre ella, pues su naturaleza de suprema niega la posibilidad de que esté sometida a otro cuerpo normativo superior y, en cambio, requiere que todo le sea inferior y que cada acto de autoridad esté de acuerdo con ella. Toda estructura normativa del país descansa sobre esta idea.

Ahora si, entrando directamente a las normas jurídicas en la materia y haciendo un análisis de acuerdo con la jerarquía del orden jurídico comenzamos con la Carta Magna:

El artículo 3º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su párrafo cuarto inciso b, textualmente refiere: “será nacional, en cuanto -sin hostilidades ni exclusivismos- atenderá a la comprensión de nuestros problemas, al aprovechamiento de nuestros recursos, a la defensa de nuestra independencia política, al aseguramiento de nuestra independencia económica y a la continuidad y acrecentamiento de nuestra cultura… “

El artículo 4º nos menciona en su cuarto párrafo: “Toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar”.

La legislación en materia de educación ambiental con la que contamos son las siguientes: la Ley General de Educación, la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), la Ley Orgánica de la Administración Pública, que determinan las atribuciones de SEP y Semarnat y sus reglamentos internos.

En la Ley General de Educación , el artículo 7, fracción XI, dispone literalmente lo siguiente: “Inculcar los conceptos y principios fundamentales de la ciencia ambiental, el desarrollo sustentable así como de la valoración de la protección y conservación del medio ambiente como elementos esenciales para el desenvolvimiento armónico e integral del individuo y la sociedad”.

En el artículo 48, el párrafo tercero, establece que: “Las autoridades educativas locales propondrán para consideración, y en su caso, autorización de la Secretaría, contendidos regionales que, sin mengua del carácter nacional de los planes y programas citados permitan que los educandos adquieran un mejor conocimiento de la historia, la geografía, las costumbres, las tradiciones, los ecosistemas y demás aspectos propios de la entidad y municipios respectivos.”

En lo correspondiente a Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), en los artículos 3, 15, 39, 40, 41, 48, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 66 y 158, que a continuación presento.

En el artículo 3 fracción XXXVI, establece que para efectos de la LGEEPA se entiende por “educación ambiental: Proceso de formación dirigido a toda la sociedad, tanto en el ámbito escolar como en el ámbito extraescolar, para facilitar la percepción integrada del ambiente a fin de lograr conductas más racionales a favor del desarrollo social y del ambiente. La educación ambiental comprende la asimilación de conocimientos, la formación de valores, el desarrollo de competencias y conductas con el propósito de garantizar la preservación de la vida. consideran de utilidad pública”.

En su capítulo III de Política Ambiental, en su artículo 15 fracción XX que a la letra dice: “La educación es un medio para valorar la vida a través de la prevención del deterioro ambiental, preservación, restauración y el aprovechamiento sostenible de los ecosistemas y con ello evitar los desequilibrios ecológicos y daños ambientales.” Explicitando que al Ejecutivo corresponde establecer como parte de sus principios

En la Sección VIII Investigación y Educación Ecológicas, textualmente establece lo siguiente: artículo 39 Las autoridades competentes promoverán la incorporación de contenidos ecológicos, conocimientos, valores y competencias, en los diversos ciclos educativos, especialmente en el nivel básico, así como en la formación cultural de la niñez y la juventud.

Asimismo, propiciarán la participación comprometida de los medios de comunicación masiva en el fortalecimiento de la conciencia ecológica y la socialización de proyectos de desarrollo sustentable.

La Secretaría, con la participación de la Secretaría de Educación Pública, promoverá que las instituciones de educación superior y los organismos dedicados a la investigación científica y tecnológica, desarrollen planes y programas para la formación de especialistas en la materia en todo el territorio nacional y para la investigación de las causas y efectos de los fenómenos ambientales.

La Secretaría mediante diversas acciones promoverá la generación de conocimientos estratégicos acerca de la naturaleza, la interacción entre los elementos de los ecosistemas, incluido el ser humano, la evolución y transformación de los mismos, a fin de contar con información para la elaboración de programas que fomenten la prevención, restauración, conservación y protección del ambiente.

El artículo 40 menciona que “La Secretaría del Trabajo y Previsión Social, promoverá el desarrollo de la capacitación y adiestramiento en y para el trabajo en materia de protección al ambiente, y de preservación y restauración del equilibrio ecológico, con arreglo a lo que establece esta Ley y de conformidad con los sistemas, métodos y procedimientos que prevenga la legislación especial. Asimismo, propiciará la incorporación de contenidos ecológicos en los programas de las comisiones mixtas de seguridad e higiene”
.
El artículo 41 refiere que “El Gobierno Federal, las entidades federativas y los municipios con arreglo a lo que dispongan las legislaturas locales, fomentarán investigaciones científicas y promoverán programas para el desarrollo de técnicas y procedimientos que permitan prevenir, controlar y abatir la contaminación, propiciar el aprovechamiento racional de los recursos y proteger los ecosistemas. Para ello, se podrán celebrar convenios con instituciones de educación superior, centros de investigación, instituciones del sector social y privado, investigadores y especialistas en la materia”.

En la Sección II Tipos y Características de las Áreas Naturales Protegidas, en artículo 48 nos refiere en su párrafo segundo: “Las reservas de la biosfera se constituirán en áreas biogeográficas relevantes a nivel nacional, representativas de uno o más ecosistemas no alterados significativamente por la acción del ser humano o que requieran ser preservados y restaurados, en los cuales habiten especies representativas de la biodiversidad nacional, incluyendo a las consideradas endémicas, amenazadas o en peligro de extinción.

En tales reservas podrá determinarse la existencia de la superficie o superficies mejor conservadas, o no alteradas, que alojen ecosistemas, o fenómenos naturales de especial importancia, o especies de flora y fauna que requieran protección especial, y que serán conceptuadas como zona o zonas núcleo. En ellas podrá autorizarse la realización de actividades de preservación de los ecosistemas y sus elementos, de investigación científica y educación ecológica, y limitarse o prohibirse aprovechamientos que alteren los ecosistemas”.

En el artículo 50 literalmente nos menciona: “Los parques nacionales se constituirán, tratándose de representaciones biogeográficas, a nivel nacional, de uno o más ecosistemas que se signifiquen por su belleza escénica, su valor científico, educativo, de recreo, su valor histórico, por la existencia de flora y fauna, por su aptitud para el desarrollo del turismo, o bien por otras razones análogas de interés general.

En los parques nacionales sólo podrá permitirse la realización de actividades relacionadas con la protección de sus recursos naturales, el incremento de su flora y fauna y en general, con la preservación de los ecosistemas y de sus elementos, así como con la investigación, recreación, turismo y educación ecológicos”.

El artículo 51 párrafo segundo precisa que en los parques nacionales… “sólo se permitirán actividades relacionadas con la preservación de los ecosistemas acuáticos y sus elementos, las de investigación, repoblación, recreación y educación ecológica, así como los aprovechamientos de recursos naturales que procedan, de conformidad con lo que disponen esta Ley, la Ley de Pesca, la Ley Federal del Mar, las convenciones internacionales de las que México sea parte y los demás ordenamientos aplicables.

El artículo 52 establece: “Los monumentos naturales se establecerán en áreas que contengan uno o varios elementos naturales, consistentes en lugares u objetos naturales, que por su carácter único o excepcional, interés estético, valor histórico o científico, se resuelva incorporar a un régimen de protección absoluta. Tales monumentos no tienen la variedad de ecosistemas ni la superficie necesaria para ser incluidos en otras categorías de manejo.
En los monumentos naturales únicamente podrá permitirse la realización de actividades relacionadas con su preservación, investigación científica, recreación y educación.

El articulo 53 tercer párrafo: “En las áreas de protección de recursos naturales sólo podrán realizarse actividades relacionadas con la preservación, protección y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales en ellas comprendidos, así como con la investigación, recreación, turismo y educación ecológica, de conformidad con lo que disponga el decreto que las establezca, el programa de manejo respectivo y las demás disposiciones jurídicas aplicables”.

En el artículo 54 textualmente nos dice: “Las áreas de protección de la flora y la fauna se constituirán de conformidad con las disposiciones de esta Ley, de las Leyes Federal de Caza, de Pesca y de las demás leyes aplicables, en los lugares que contienen los hábitat de cuyo equilibrio y preservación dependen la existencia, transformación y desarrollo de las especies de flora y fauna silvestres.
En dichas áreas podrá permitirse la realización de actividades relacionadas con la preservación, repoblación, propagación, aclimatación, refugio, investigación y aprovechamiento sustentable de las especies mencionadas, así como las relativas a educación y difusión en la materia.

El articulo 55 segundo párrafo plantea que: “En los santuarios sólo se permitirán actividades de investigación, recreación y educación ambiental, compatibles con la naturaleza y características del área”.

En la Sección III Declaratorias para el Establecimiento, Administración y Vigilancia de Áreas Naturales Protegidas, en el artículo 66 fracción II indica que “El programa de manejo de las áreas naturales protegidas deberá contener, por lo menos, lo siguiente: “Las acciones a realizar a corto, mediano y largo plazo, estableciendo su vinculación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como con los programas sectoriales correspondientes. Dichas acciones comprenderán, entre otras las siguientes: de investigación y educación ambientales, de protección y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, la flora y la fauna, para el desarrollo de actividades recreativas, turísticas, obras de infraestructura y demás actividades productivas, de financiamiento para la administración del área, de prevención y control de contingencias, de vigilancia y las demás que por las características propias del área natural protegida se requieran”

En el título V del capítulo 1, referido a la Participación Social e Información Ambiental, la LGEPPA artículo 158, fracciones II y V plantea la posibilidad de establecer convenios entre la SEMARNAT e instituciones educativas y académicas para la realización de estudios e investigaciones en las áreas relacionadas con la protección ambiental; también señala el necesario impulso al fortalecimiento de la conciencia ecológica.

La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF) en el artículo 32 bis, establece las atribuciones de la SEMARNAT y señala: “Le corresponde, entre otras cosas: coordinar, concertar y ejecutar proyectos de formación, capacitación y actualización para mejorar la capacidad de gestión ambiental y el uso sustentable de recursos naturales; estimular que las instituciones de educación superior y los centros de investigación realicen programas de formación de especialistas, proporcionen conocimientos ambientales e impulsen la investigación científica en la materia; impulsar que los organismos de promoción de la cultura y los medios de comunicación social contribuyan en la formación de actitudes y valores de protección ambiental y conservación de nuestro patrimonio natural; y en coordinación con la SEP, fortalecer los contenidos ambientales de los planes y programas de estudios y los materiales de enseñanza de los diversos niveles y modalidades de educación”.

En el Reglamento Interior de la Semarnat el artículo 17, establece las atribuciones del Centro de Educación y Capacitación para el Desarrollo Sustentable textualmente:
I. Promover la coordinación de la Secretaría con las dependencias y entidades competentes de la Administración Pública Federal, para el diseño y desarrollo de programas de educación ambiental y capacitación para el desarrollo sustentable;
II. Formular, coordinar y supervisar el desarrollo de los programas y proyectos de educación y capacitación para el desarrollo sustentable, en apoyo de las actividades de la Secretaría y de sus órganos desconcentrados;
III. Participar con la Secretaría de Educación Pública para establecer y fortalecer programas educativos en materia ambiental, en los diversos niveles y modalidades del Sistema Educativo Nacional, con el fin de fomentar el desarrollo de una cultura ambiental, y formar y actualizar los cuadros de profesionales que se requieren para acceder al desarrollo sustentable;
IV. Coordinar las estrategias y procedimientos de educación y capacitación técnica y académica, para el fortalecimiento institucional de la Secretaría y sus órganos desconcentrados;
V. Formular y aplicar, en colaboración con la Coordinación General de Comunicación Social, los proyectos de comunicación educativa dirigidos a la formación de una concientización pública y a fomentar la participación ciudadana para el desarrollo sustentable;
VI. Programar la realización conjunta de actividades en materia de educación ambiental y capacitación para el desarrollo sustentable que soliciten las distintas áreas de la Secretaría y sus órganos desconcentrados, así como las entidades federativas y municipales que lo requieran y, en su caso, otorgarles asistencia técnica;
VII. Promover, en coordinación con las unidades administrativas y órganos desconcentrados de la Secretaría, el aprovechamiento de las instalaciones y equipo de que dispone la dependencia para realizar actividades de educación y capacitación;
VIII. Promover y realizar estudios e investigaciones sobre educación y capacitación para el desarrollo sustentable, con los centros de investigación científica, de educación superior y con el Instituto Nacional de Ecología;
IX. Promover, convocar y organizar el otorgamiento de premios y reconocimientos que establezca la Secretaría en materia ambiental y desarrollo sustentable y, en su caso, fungir como secretario técnico en los comités de evaluación;
X. Promover y participar, conjuntamente con universidades, centros de investigación superior y otras entidades nacionales e internacionales, en el diseño y desarrollo de programas de educación y capacitación para la gestión ambiental y la conservación, manejo y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales;
XI. Impulsar y apoyar la formación de promotores ambientales en el país, así como la organización de redes de individuos e instituciones que desarrollen proyectos de educación ambiental y capacitación para el desarrollo sustentable;
XII. Asesorar en la formulación de programas de educación y capacitación para el desarrollo sustentable, y apoyar su instrumentación entre los propietarios, poseedores y usuarios de los recursos naturales;
XIII. Proponer al Secretario, la suscripción de acuerdos y convenios de cooperación para la realización de proyectos conjuntos, así como para la obtención de donaciones, comodatos y financiamiento en apoyo de los proyectos y servicios, con la intervención, en su caso, de la Unidad Coordinadora de Asuntos Internacionales;
XIV. Aplicar, con la participación de las unidades administrativas y órganos desconcentrados de la Secretaría, las políticas de educación y capacitación en materia ambiental, y
XV. Las demás que le confiera el titular de la Secretaría, las que le señalen las disposiciones legales y reglamentarias relativas, y las que correspondan a las unidades administrativas a su cargo.

En el caso de SEP, la LOAPF, establece en el artículo 38 las atribuciones que le corresponden pero en materia de educación ambiental no considera facultades para la SEP en educación ambiental, por consiguiente en el Reglamento Interior de la SEP tampoco se establece atribución alguna. Desde mi particular punto de vista hay dos áreas que podrían estar vinculadas como son: la Unidad de Planeación y Evaluación de Políticas Educativas o Dirección General de Desarrollo de la Gestión e Innovación Educativa o en su caso crear una Dirección General de Educación Ambiental que coordine los programas en la modalidad de educación formal en los niveles básico, media superior y superior y posgrado.

En el ámbito internacional no hay Tratados o Convenios en materia de educación ambiental que hayan sido ratificados. Existe el reconocimiento por los educadores ambientales de México a los instrumentos que no son jurídicos, que se han derivado de los eventos internacionales que han proporcionado los lineamientos en educación ambiental como la Declaración sobre Medio Ambiente Humano con el principio 19, Programa Internacional de Educación Ambiental (PIEA), Conferencia Intergubernamental de Educación Ambiental en Tbilisi, la Comisión Mundial de Medio Ambiente y del Desarrollo, Comisión de Brundland; la Declaración de Río, Agenda XXI, entro otros por mencionar.

En resumen aunque limitado nuestro marco jurídico en la materia de educación ambiental, pero contamos con estos preceptos que en su caso si se cumplieran estaríamos en otro escenario educativo ambiental. En ese sentido me atrevo a realizar algunas sugerencias para fortalecer este marco jurídico en cuatro rubros, en cada uno de los tres poderes y en lo que se refiere a los educadores ambientales y la sociedad.

En el Poder Legislativo considero que se debe establecer un proyecto de reformas en la LGEEPA unificar el término educación ambiental en lugar de ecológica así como fortalecer los objetivos y modalidades de la educación ambiental, Ley General de Educación que establezca que la integración de planes de estudio estén incluida la dimensión ambiental transversal e interdisciplinariamente, Ley Orgánica de la Administración Pública Federal para establecer atribuciones a la SEP en educación ambiental y en su caso establecer un área específica para atender la educación ambiental. Definir si sería viable establecer una Ley General de Educación Ambiental o fortalecer el marco jurídico vigente, así como establecer sanciones bien determinadas en cuanto a su aplicación en caso de incumplimiento o en su caso considerarlo como delitos ¿sería correcto?

En el Poder Ejecutivo, con respecto a SEP, requiere modificar su Reglamento interior a fin de fortalecer en atribuciones en materia de educación ambiental a la SEP y en su caso vigilar el cumplimiento que los planes de estudio de los niveles educativos privados y públicos este incluida la dimensión ambiental, la Semarnat debería establecer un eje a través del Centro de Educación Ambiental y Capacitación para el Desarrollo Sustentable para atender las diversas temáticas que en educación ambiental se requieren como educación para la conservación en Áreas Naturales Protegidas, agua, recursos forestales, para la justicia ambiental, pesca, aire, valores, entre otros y no estar realizando educación ambiental asilada y desvinculadamente. También es necesario promover convenios o tratados internacionales en materia de educación ambiental que se incorporen a nuestro sistema jurídico.

En el Poder Judicial urge fortalecer este ámbito en la manera que se defina la situación de las normas jurídicas en la materia de educación ambiental, es decir si continúan siendo preceptos legales de orden administrativo, las controversias serán dirimidas en lo Contencioso Administrativo, que dicho de paso forma parte del Ejecutivo, pero si llegasen a establecerse como delitos, entrarían en acción los órganos jurisdiccionales.

Con respecto a nosotros como educadores ambientales y la sociedad nos toca comprender que no es necesario contar con leyes para asumir que requerimos de educación ambiental que ésta debe asumirse con convicción y no por obligación, pero como son posturas románticas, entonces debemos fomentar la participación en los procesos legislativos tratar de unificar términos como educación ecológica, ambiental o ambiental para la sustentabilidad entre otros conceptos que contribuyen para regular adecuadamente desde el ámbito del derecho. Utilizar nuestro marco jurídico vigente y en su caso seguir los lineamientos internacionales que establecen la educación ambiental y promover convenios o tratados en la materia.


[1] Jefe de Departamento de Promoción Ambiental en el Centro de Educación y Capacitación para el Desarrollo Sustentable SEMARNAT.
[2] Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. (2007) Ed. Sista

[3] Ministro Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.